Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Provinciale Staten (PS) hebben in juli 2017 besloten om de buitendijkse ontwikkeling van de Maritieme Servicehaven Noordelijk Flevoland (MSNF) risicodragend te ontwikkelen. In december 2018 is het investeringskrediet verhoogd. In het weerstandsvermogen is op basis van een Monte Carlo risicoanalyse een risicobedrag van € 4,0 mln. opgenomen. In juni 2019 hebben PS de Servicehaven een maatschappelijke functie toegekend. In september 2022 is het inpassingsplan voor de MSNF onherroepelijk geworden. De volgende stap in de daadwerkelijke realisatie van de MSNF is het starten van de aanbestedingsprocedure. Hiertoe dient er voldoende investeringskrediet te zijn en een sluitende businesscase met een acceptabele terugverdientermijn. In het vierde kwartaal van 2022 hebben wij een geactualiseerde raming gemaakt. De uitkomst daarvan was dat het investeringskrediet niet toereikend zou zijn. In juli 2023 hebben PS besloten om het investeringskrediet te verhogen. In juni 2024 is bij het vaststellen van de jaarstukken 2023 door PS besloten om in de 'Brede Bestemmingsreserve' € 2 mln. te oormerken voor MSNF om mogelijke aanloopverliezen voor de realisatie van MSNF te dekken.

Wij onderkennen een aantal risico’s in de ontwikkeling van de MSNF.

De geraamde kosten voor de realisatie van de MSNF zijn de laatste jaren fors zijn gestegen. De geraamde inkomsten (marktconforme canon) zijn weliswaar ook gestegen, maar in absolute zin minder hard dan de kosten. Daarmee is het benodigde investeringskrediet toegenomen en de looptijd van de businesscase langer dan een aantal jaren geleden. Bij de besluitvorming over het investeringskrediet (in juli 2023) is ook ingegaan op de looptijd van de businesscase en de financieringsrisico’s. Toen is besloten om de risicoreservering in het weerstandsvermogen onveranderd te laten. Eventuele tegenvallers in de businesscase kunnen opgevangen worden binnen de afspraken van de erfpachtovereenkomst. Om te voorkomen dat de looptijd te lang wordt worden verschillende beheersmaatregelen genomen. In 2024 start de aanbestedingsprocedure. Wanneer die is afgerond zullen wij de risicoberekening actualiseren, omdat het op dit moment nog niet tot betere inzichten leidt.

Vanwege de financiële omvang zullen wij externe financiering nodig hebben. Daardoor krijgen we ook te maken met een renterisico. Wanneer de rente hoger is dan dat wij hebben geraamd zal de terugverdientijd toenemen.

Beheersmaatregelen
De onderstaande beheersmaatregelen worden (onder meer) getroffen:
Aanbestedingsfase: voorafgaand aan de gunning dient aan de volgende voorwaarden te zijn voldaan:

• Er zijn juridisch bindende grondovereenkomsten met het Rijk, Waterschap en gemeente Urk.
• Met de individuele bedrijven en het consortium MSNF zijn juridische bindende overeenkomsten over langjarige afname gesloten. Er zal niet gegund worden bij een aanbestedingsresultaat dat boven budget is.
• Pas op het moment dat de contracten zijn getekend en de aanbesteding is geslaagd zullen wij de externe financiering daadwerkelijk aantrekken. Daardoor voorkomen wij dat er rentelasten zijn zonder dat die kunnen worden vergoed vanuit de opbrengsten (uit erfpacht).
• Om het renterisico te beperken zijn wij voornemens om de rente zo lang mogelijk vast te zetten, wanneer dat past binnen de businesscase. De tarieven voor langlopende leningen zijn namelijk lager dan voor kortlopende leningen en er is dan ook meer zekerheid over de financieringslast.

Realisatie- en exploitatiefase:

• Begeleiding realisatie door afdeling INFRA en uitvoering binnen de projectbeheerssystemen van deze afdeling.
• Periodieke rapportage over de voortgang van de realisatie van het project 'MSNF' aan GS en PS.
• Voor de monitoring van de voortgang wordt aangesloten bij de reguliere P&C cyclus.

Alle organisaties moeten aan de AVG ('Algemene Verordening Gegevensbescherming') voldoen. Hierop wordt toezicht gehouden door de Autoriteit Persoonsgegevens (AP). De maximale boete, bij het niet naleven van de wet, is substantieel en afhankelijk van de omvang van de overtreding, het omzetniveau en soort overtreding.

De gegevensverwerkingen, die plaatsvinden binnen de provincie, hebben met name betrekking op eigen medewerkers, aanvragers en verzoekers van provinciale diensten en relaties. De kans op het risico is ongewijzigd gebleven omdat in 2024 is gebleken dat de borging van privacy nog steeds om nog meer aandacht en acties vraagt. De financiële impact is ongewijzigd gebleven op basis van een interne AVG-compliance analyse. De uitkomsten daarvan zijn gekwantificeerd aan de hand van het boetebesluit 2023 van de Autoriteit Persoonsgegevens (wetten.nl - Regeling - Boetebeleidsregels Autoriteit Persoonsgegevens 2023 - BWBR0049034 (overheid.nl)). De interne audit op de Wet politie gegevens (WPG) laat ook een verhoogd risico zien. Een verbeterplan voor implementatie van deze wet is per april 2024 opgestart.

Op risicovolle processen worden Data Protection Impact Assessments (risicoanalyse) uitgevoerd. De meeste zijn in een vergevorderd stadium en voor toekomstige DPIA’s is externe capaciteit ingeregeld.

• Het verwerkingsregister wordt aangevuld en geactualiseerd.
• De implementatie van de Wet politiegegevens vindt momenteel plaats naar aanleiding van uitgevoerde externe audit.
• Er wordt gewerkt aan implementatie van de EU AI Act (algoritme register).
• Er is een part time privacy officer aangesteld om beter aan de wettelijke taken op het gebied van privacy te voldoen.

De bewustwording met betrekking tot de omgang van persoonsgegevens moet onderdeel zijn van onze dagelijkse werkzaamheden en de projecten met een informatiehuishoudingscomponent. Dit valt onder het ambtelijk vakmanschap/digitale weerbaarheid. een meerjarige programmatische aanpak ondersteund door een externe partij wordt aanbesteed. Voor nieuwe medewerkers zal dit een verplicht onderdeel worden in het zogenaamde OnBoarding proces, zoals de wet dat voorschrijft.

Door de toenemende digitalisering – in de bedrijfsvoering, maar vooral ook steeds meer in de primaire processen - worden de risico’s op het gebied van informatieveiligheid groter. Als basisnorm hanteert de provincie de (verplichte) Baseline Informatieveiligheid Overheid (BIO). Deze geldt als integraal kader voor alle overheden. Bovendien wordt op basis van de Europese NIS2 richtlijn vanaf oktober 2024 de nieuwe Nederlandse implementatiewet CBW (= Cyber Beveiliging Wet) van kracht. Daarin wordt een zorgplicht, meldplicht en toezicht op naleving van kracht.

Omdat de provincie ook voor de maatschappij kritische infrastructuur beheert (zoals de procesbesturing van bruggen, sluizen en verkeer regelinstallaties, wordt naar verwachting ook de Europese CER richtlijn, middels de nieuwe Nederlandse implementatiewet WWKE (Wet Weerbaarheid Kritieke Entiteiten) van kracht (via het ministerie van IenW). Ook daarin is een zorgplicht, meldplicht en toezicht op naleving opgenomen.   

Het aantal informatiebeveiligingsincidenten blijft toenemen en is in 2024 met 30% toegenomen ten opzichte van 2023. Te noemen oorzaken hebben betrekking op de toename in het aantal wereldwijde cyberdreigingen, in softwarematige kwetsbaarheden en door onbewust/onbekwame medewerkers. Mede door het verloop in medewerkers en verschillende externe inhuur wordt dit effect versterkt.

In het bijzonder vraagt geheime en vertrouwelijk informatie binnen de organisatie (die alleen toegankelijk mag zijn voor de geautoriseerde) de aandacht. Ook onjuiste of onvolledige informatie kan direct invloed hebben op maatschappelijke inrichtingskeuzes.

De ingezette digitale transformatie vergroot het risico, de verrichtte inspanningen om de digitale weerbaarheid te verhogen, verlagen het risico. De kans is per saldo gelijk gebleven verhoogt ten opzichte van jaarrekening 2023 op 30%.

De kans op het voltrekken van het risico handhaven we op 30%, gezien enerzijds de snelle ontwikkelingen, zoals nieuwe Europese wetten op het gebied van cybersecurity en anderzijds de trage voortgang van de implementatie daarvan, alsmede de aanhoudende dreiging van cybercriminaliteit. De financiële impact handhaven we op hetzelfde niveau, er is een nieuw risico op een boete op basis van de (vernieuwde) wet CBW WBNI, de reeds verrichtte inspanningen qua digitale weerbaarheid compenseren dit enigszins. Feit blijft dat een cyberaanval direct kan leiden tot een ernstige verstoring van kerntaken van de provincie. Indirecte kosten kunnen betrekking hebben op extra personele inzet en/of vervanging van IT-apparatuur.

De provincie heeft diverse beheersmaatregelen onderhanden:

• (Verdere) implementatie van ‘baseline informatieveiligheid overheid’ (BIO).
• Implementatie van het internationale normenkader ISO 27001.
• Uitvoering van risicomanagement op de basis faciliteiten van informatieverwerking.
• Uitvoering en implementatie van het uitvoeringsplan Digitale weerbaarheid.
• Bewustwording binnen de organisatie vergroten, wat een wettelijke verplichting wordt in 2024 is geworden.

PS hebben in 2014 besloten om te investeren in een innovatiepaviljoen op het terrein waar in 2022 de Floriade heeft plaatsgevonden. Het innovatiepaviljoen is functioneel onderdeel van de Flevo Campus. De voorlopige uitgangspunten voor het gebruik van het pand zijn:

• Hoofdzakelijk het faciliteren van vergaderingen (dependance provinciehuis).
• Het innovatiepaviljoen blijft in eigendom van de provincie.
• Het beheer van het innovatiepaviljoen is intern belegd.

De voornaamste (resterende) risico’s:

• Afhankelijk van het toekomstige gebruik van het pand bestaat het risico dat een deel van de omzetbelasting over de bouwkosten terugbetaald moet worden (kostenverhoging). Bij behoud van het pand voor honderd procent eigen gebruik door de provincie tot en met minimaal 2030 is de verwachting dat er geen omzetbelasting moet worden terugbetaald. Hierover moet nog afstemming met de Belastingdienst plaatsvinden.
• Een eventueel besluit om het pand toch te verkopen zal leiden tot een afwaardering, vanwege de lager geschatte marktwaarde. Dit wordt ingeschat op € 1,3 mln.

• Er is sprake van een juridisch geschil over de mate van duurzaamheid en toekomstbestendigheid van de gebruikte materialen tijdens de bouw van het innovatiepaviljoen. De gerechtelijke uitspraak hieromtrent wordt in de tweede helft van 2024 verwacht. Provincie Flevoland verwacht dat de uitspraak in haar voordeel wordt besloten en heeft overeenkomstig hiervoor geen risicobedrag of financiële middelen op de balans gereserveerd.

Beheersmaatregelen
Voor de specifieke risico’s zijn beheersmaatregelen getroffen, waaronder het duurzaam gebruik van het pand als dependance, werklocatie en vergaderfaciliteit

OMALA N.V. is een verbonden partij van provincie Flevoland. De handelsnaam is Lelystad Airport Businesspark (LAB). De provincie heeft twee financiële belangen, namelijk het verstrekte aandelenkapitaal en de verstrekte leningen voor de financiering van het werkkapitaal. De ontwikkeling van een deel van het bedrijventerrein
is in het verleden vertraagd door de latere besluitvorming omtrent het luchthavenbesluit en door de landelijke economische situatie. De ontwikkeling betreft zowel de verwerving als de ontwikkeling en verkoop van gronden.

Wij onderkennen het risico dat er een negatief resultaat kan ontstaan in de grondexploitatie van de ontwikkelingsmaatschappij doordat:

• de verkoop van de gronden niet, later of tegen een lagere prijs wordt gerealiseerd;
• de kosten voor de ontwikkeling hoger blijken te zijn dan geraamd.

Wanneer het risico zich voordoet kan het gevolg daarvan zijn dat de waardering van het door de provincie verstrekte kapitaal en de leningen naar beneden moet worden bijgesteld vanwege incourantheid of lagere marktwaarde.
De kans is geschat op basis van de voortgang van de grondexploitatie. Door de verkoop van een grote hoeveelheid grond is de achterstand in de grondexploitatie voor een groot deel ingehaald. Het besluit over het in operationeel gebruik nemen van Lelystad Airport voor groot handelsverkeer heeft alleen invloed op de grondexploitatie Flight District. Voor het overige deel van het gebied is er sprake van een beperkter risico door het aantal verkopen en de verwachting dat de verkoop van gronden niet tegen lagere prijzen zal worden gerealiseerd. Er zijn 2 leningen verstrekt met een totaalbedrag van € 1,6 mln. en deze lopen beide af op 28 december 2024.

Samen met het verstrekte aandelenkapitaal (€ 1 mln.) bedraagt de omvang van de uitgezette middelen (op peildatum 31 december 2023) € 2,6 mln.

Beheersmaatregelen
Om risico’s te beperken zijn de volgende beheersingsmaatregelen ingesteld:

• Er zijn concrete beheersingsafspraken gemaakt tussen de betrokken aandeelhouders en afgesproken is welke investeringsbeslissingen vooraf worden goedgekeurd door de aandeelhouders.
• De kosten in de grondexploitatie zijn versoberd, onder andere voor het onderdeel bedrijfsvoering.
• De grondexploitatie wordt periodiek (met behulp van externe deskundigen) geactualiseerd en vervolgens door de bestuurders en aandeelhouders geëvalueerd.
• Voor het verstrekken van leningen is een plafond overeengekomen.
• Per kwartaal wordt er door OMALA gerapporteerd aan de aandeelhouders over de voortgang en de financiële positie. Deze rapportages worden zowel ambtelijk (per kwartaal) als bestuurlijk geëvalueerd en besproken (per half jaar).
• SRE heeft een aandeel overgenomen in Flight District, wat leidt tot risicobeperking voor de provincie.

De afgelopen jaren is de informatievoorziening van provincie Flevoland een nieuwe fase ingegaan. In 2024 is de opgave 'Digitalisering' gestart. De Informatiestrategie 2024-2028 is tot stand gekomen.

De digitalisering van de samenleving (en de provincie) gaat de komende jaren in snel tempo voort. Als vervolg op de Informatiestrategie 2019-2024 is als onderdeel van de opgave ‘Digitalisering’ een digitaliseringsstrategie uitgewerkt. Het niet tijdig en/of goed aansluiten op de digitale ontwikkelingen zal leiden tot gebrekkige ICT-voorzieningen bij alle opgaven met alle risico’s van dien. Bijvoorbeeld onvoldoende dienstverlening (aan bedrijven en ketenpartners), verstoorde (bedrijfsvoering) processen, gebrekkige (kwaliteit van) data en/of inbreuk in systemen.

Digitale afhankelijkheden en ontwikkelingen (zoals datagedreven werken) vragen de benodigde aandacht. Het risicobedrag wordt geschat op € 2,5 mln.

De provincie heeft diverse beheersmaatregelen onderhanden:

• Actualisatie en invulling geven aan de Informatiestrategie op de thema’s 'informatiebeveiliging',
• 'Informatiebeheer' en 'data' middels de nieuw opgestelde Digitaliseringsstrategie.
• Ontwikkeling van digitale kennis en vaardigheden.
• Interprovinciale samenwerking op het gebied van digitalisering (AAC Digitalisering).
• Continue ontwikkeling (kennis, vaardigheden en capaciteit) van de afdeling IV.

Het risico bestaat dat de middelen in de voorziening 'APPA' (Algemene Pensioenwet Politieke Ambtsdragers) niet toereikend zijn om aan de toekomstige pensioenverplichtingen te voldoen. Jaarlijks wordt door Loyalis een actuariële berekening ten tijde van het opstellen van de jaarrekening van de benodigde middelen in de voorziening 'APPA' ten behoeve van de jaarrekening opgesteld. De onderliggende variabelen zijn onder meer de rente, de levensverwachting van en het aantal bestuurders, de huidige leeftijd van de uitkeringsgerechtigde en het behaalde rendement op de uitzettingen. Omdat deze variabelen constant aan verandering onderhevig zijn fluctueert het benodigde bedrag met als mogelijk gevolg dat er een extra storting moet plaatsvinden in de voorziening 'APPA' om deze op peil te houden. Dit heeft zich in afgelopen jaren meerdere malen voorgedaan.

Het risico is ongewijzigd ten opzichte van de Jaarrekening 2023.

Beheersmaatregel
De frequentie van jaarlijkse actualisatie voorkomt dat er in enig jaar te veel of te weinig dekking is voor de betreffende verplichtingen in dit kader.

Op basis van de wet Milieubeheer is de provincie verantwoordelijk voor de eeuwigdurende nazorg van gesloten stortplaatsen. Via bij de exploitant opgelegde heffingen wordt vermogen opgebracht om deze nazorg te bekostigen. Dat vermogen is ondergebracht in het Provinciaal Fonds Nazorg Gesloten Stortplaatsen Flevoland (Nazorgfonds) en dient voldoende te renderen om de dekking van toekomstige uitgaven zeker te stellen. Het Nazorgfonds heeft (langjarig) een doelrendement van gemiddeld 4,4%. Wij onderkennen een risico dat het werkelijke rendement lager is, waardoor het vermogen van het Nazorgfonds niet toereikend zal zijn om aan de verplichtingen te kunnen voldoen.

Dit risico is tweeledig en ziet toe op de:

1. lange termijn (eeuwigdurend);
2. korte termijn (meerjarige begrotingshorizon tot 5 jaar).

Indien op lange termijn de rendementsdoelstelling niet haalbaar is, moet er een kapitaalstorting plaatsvinden om ervoor te zorgen dat het vermogen over de totale looptijd toereikend is om de onderhoudskosten te dekken. Voor de reeds gesloten stortplaatsen (nu alleen Het Friese Pad) is de provincie risicodrager voor dergelijke tekorten. Het uitgangspunt is een gemiddeld rendement van 4,4% over de lange termijn, namelijk een eeuwigdurende beleggingshorizon. Vooralsnog hanteren wij het uitgangspunt dat dit op de (zeer) lange termijn gemiddeld gerealiseerd kan worden, waardoor dit risico niet in onderstaand risicobedrag is meegenomen.

Voor de korte termijn kunnen lagere rendementen leiden tot (tijdelijke) verliezen en daarmee tot een negatief eigen vermogen van het fonds. De rendementsinkomsten zijn dan ontoereikend om de jaarlijkse nazorgkosten en/of de benodigde aangroei van de ‘langlopende schulden’ (vooruit ontvangen bedragen) te dekken. Als het doelrendement niet kan worden gerealiseerd zal de provincie het eigen vermogen van het Friese Pad moeten aanvullen. Voor het kwantificeren van het risico gaan we uit van het geprognosticeerde resultaat over 2023 (ongeveer 9% positief rendement). Voor de jaren 2024 tot en met 2027 gaan wij uit van een te realiseren rendement van gemiddeld 3% (in plaats van de rekenrente van 4,4%). Dit komt neer op een financiële impact van circa € 0,1 mln. per jaar, waarvan de kans van optreden op 50% is geschat. Ultimo 2027 zou dan het eigen vermogen € 0,4 mln. negatief zijn. Het risico is afgenomen ten opzichte van de inschatting voor de Programmabegroting 2024, vooral door de incidentele storting van € 0,95 mln. in 2023 door de provincie en vanwege het gunstige rendement in 2023.

Beheersmaatregelen
Het vermogensbeheer is uitbesteed aan een externe vermogensbeheerder (ABN Amro MeesPierson). Samen met deze vermogensbeheerder wordt, binnen de (wettelijke) kaders die gesteld zijn aan het beleggingsprofiel en risico, gezocht naar een optimale samenstelling van de beleggingsportefeuille, om gegeven de huidige marktomstandigheden een optimaal rendement te realiseren.

De resterende financiële risico's bedragen circa € 0,2 mln.

Onder meer de volgende risicovolle ontwikkelingen kunnen worden genoemd zonder dat deze kunnen of worden gekwantificeerd:

Flevokust Haven
Flevokust Haven is in het derde kwartaal van 2018 in gebruik genomen. Eén terreindeel (B) is voor de middellange termijn verpacht aan een containerterminal bedrijf. Het andere terreindeel (A) is de afgelopen jaren verpacht voor korte periodes aan diverse logistieke bedrijven voor project ladingen, zoals windmolen onderdelen en assemblage.

De openbare aanbesteding om terreindeel A ook voor een langere termijn te verpachten is helaas mislukt. Er zijn bedrijven die belangstelling hebben getoond, maar de marktconforme pacht die de provincie op basis van de Wet Markt & Overheid moet vragen nu nog niet willen betalen voornamelijk omdat de ontwikkelingen van het achterliggende bedrijventerrein van Flevokust Haven (voornamelijk door inflatie) achterblijft. Hierdoor zijn de watergebonden activiteiten van bedrijven (zoals Jysk, BOL en Bestsellers) later operationeel dan eerder is verondersteld. Tevens is er een stagnerende wereldeconomie voor het containertransport. Derhalve is de provincie gestart met verkennende gesprekken met bedrijven die belangstelling hebben getoond als eerste aanzet tot onderhandelingen. In de tussentijd is terreindeel A voor kortere periodes verpacht aan verschillende bedrijven. Er is derhalve voor nu geen financieel risico ook omdat de baten conservatief zijn geraamd.

Grote infrastructurele projecten
De project overstijgende risico’s van de infrastructurele projecten met een financiële omvang van meer dan
€ 20 mln. worden meegenomen in het risicoprofiel op concernniveau. Hieronder is per project ingegaan op de ontwikkeling van het risicobedrag.

Toekomstige projecten weerstandsparagraaf
Een aantal andere grote infrastructurele projecten zijn in voorbereiding. De risico’s van deze projecten worden in de toekomst mogelijk toegevoegd aan de weerstandsparagraaf. De risicobedragen worden pas duidelijk na aanbesteding of het aangaan van verplichtingen van deze projecten en worden daarom nu nog niet opgenomen in het risicoprofiel. Het gaat hier om de 'Rondweg Lelystad Zuid', 'Spuiweg Urk' en het 'Meerjarenprogramma Oeveronderhoud Flevoland'.

Beheersmaatregelen
De onderstaande beheersmaatregelen worden (onder meer) getroffen:

• Een grondige (integrale) voorbereiding met stakeholders zorgt voor een beheerste voorbereiding en uitvoering van de projecten.
• Daarnaast worden de projecten gestuurd met inachtneming van de risico's en zijn ervaren projectteams geformeerd om de projecten voor te bereiden en te realiseren.

Oeverprogramma
In 2024 is het Oeverprogramma gestart met het aanpakken van een deel van de risicolocaties, dit betreft ca. 13 Km. Het ontwerpproces van deze oevers wordt in de tweede helft van dit jaar afgerond. Naar verwachting start de realisatie in januari 2025.

Parallel aan dit werk zijn onderzoeken uitgevoerd om de precieze opgave verder te inventariseren en prioriteren. In 2025 willen we meer inzicht verschaffen over het vervolg.

Dossier Stikstof

De Raad van State heeft op 29 mei 2019 beslist dat het 'Programma Aanpak Stikstof' (PAS) niet langer gebruikt mag worden als basis om toestemming te verlenen voor activiteiten die leiden tot een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden.

Deze beslissing heeft consequenties voor ruimtelijke ontwikkelingen - woningbouw, de aanleg van infrastructuur, de bouw van nieuwe bedrijventerreinen - en agrarische activiteiten die kunnen leiden tot een toename van dergelijke depositie. Waar het onder het PAS mogelijk was om relatief kleine nieuwe emissies met een melding af te doen is nu een vergunning vereist. Eerder gedane meldingen hebben hun rechtskracht verloren.

Het wegvallen van het PAS vereist nu voor veel ontwikkelingen, zelfs op afstand van Natura 2000-gebieden, vooraf bewijs dat er geen significante schadelijke effecten zijn. Toestemming wordt verleend via een Wet natuurbescherming-vergunning na positieve beoordeling door GS of het ministerie van LVVN. Bestemmingsplannen moeten mogelijke significante effecten op Natura 2000-gebieden meenemen, en indien nodig moet stikstofuitstoot elders worden verminderd (salderen) met een passende beoordeling.

Rijk en provincies hebben een nieuwe stikstofaanpak ontwikkeld om natuurdoelen te halen en een basis te leggen voor nieuwe vergunningen. De reductieambities zijn vastgelegd in de Wet stikstofreductie en natuurherstel: 40% in 2025, 50% in 2030 en 74% in 2035. Deze doelen zijn opgenomen in het concept-ontwerp 'Nationaal Programma Landelijk Gebied' (NPLG). De aanpak omvat zowel generieke maatregelen door het Rijk als een gebiedsgerichte aanpak door de provincies.
Flevoland heeft een bijzondere positie in deze aanpak, aangezien wij geen stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden hebben. We moeten echter wel bijdragen aan de vermindering van stikstofdepositie op omliggende Natura 2000-gebieden, zoals De Wieden – Weerribben. Dit heeft vooral impact op de landbouw, maar ook andere sectoren worden beïnvloed.

In de Flevolandse Aanpak Stikstof (FAS) is onze gebiedsgerichte aanpak uitgewerkt. Een vrijwillig gebiedsproces is gestart in de oostrand van de Noordoostpolder, waar we streven naar een reductie van 50%. In de rest van de provincie is het reductiedoel 20%. Het FAS is geïntegreerd in de ambitie van het FPLG. De stikstofdoelen worden gebiedsgericht aangepakt, waarbij een integrale aanpak wordt gehanteerd om meekoppelkansen voor agrariërs te benutten. Daarnaast kunnen andere maatregelen, zoals het aanleggen van brede erfsingels en het reduceren van veldemissies, bijdragen aan de vermindering van stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden.

In de uitspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2024:834) van 28 februari 2024 wordt het principe van additionaliteit bevestigd. Kort gezegd, volgt uit deze uitspraak dat er geen vergunning kan worden verleend waarbij extern gesaldeerd wordt tussen twee projecten zonder dat is aangetoond dat de stikstofruimte noodzakelijk is voor het behalen van instandhoudingsdoelen. Op dit moment wordt er hard gewerkt aan het aantonen van de dalende lijn in stikstof depositie vanuit Flevoland. Een eerste inventarisatie van genomen en toekomstige maatregelen geven al hoopvolle resultaten.

Dit betekent voor projecten in Flevoland dat deze niet kunnen worden uitgevoerd als er een toename van stikstofdepositie is op omliggende, overbelaste stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Naast de uitdaging om passende stikstofruimte te vinden, kan deze ruimte niet worden ingezet totdat additionaliteit is aangetoond.

Er is speciale aandacht voor de PAS-melders, bedrijven (veelal agrariërs) die in het verleden een kleine emissietoename hebben gemeld waarvoor destijds geen vergunning nodig was. Nu is echter duidelijk dat een vergunning wel nodig is, maar het is moeilijk om voldoende stikstofruimte te vinden en uit te geven. Ondertussen verkeren deze ondernemers in een moeilijke positie, verergerd door een toename van handhavingsverzoeken.

Om de PAS-melders te helpen, is in de Wet stikstofreductie en natuurverbetering een legalisatieprogramma opgenomen. Hiermee kunnen PAS-melders alsnog een vergunning krijgen zodra het Rijk de benodigde stikstofruimte heeft verworven. PS en GS hebben aangegeven actief stikstofruimte te willen verwerven om deze legalisatieslag te versnellen. De verzamelde stikstofruimte wordt ondergebracht in een aparte bank voor PAS-melders. Er zijn inmiddels enkele vergunningen afgegeven voor PAS-melders en momenteel wordt stikstofruimte opgekocht om een deel van hen te kunnen legaliseren.

De risico’s binnen het dossier stikstof betreffen voor de provincie:

• De juridische complexiteit van de vraagstukken (en daarmee het formuleren van juridisch houdbare besluiten). Dit risico wordt versterkt doordat verschillende regelingen en besluiten van Rijk en provincies worden aangevochten (onder andere het besluit om niet handhavend op te treden bij PAS melders).
• De hoog oplopende kosten van diverse maatregelen, met name het opkopen van bedrijven die stikstof uitstoten. Het transitiefonds (in totaal € 24 mld.) dat door het Rijk was aangekondigd is niet terug te vinden in het coalitie akkoord. De onzekerheid is nu hoeveel geld beschikbaar komt vanuit het Rijk om emissie reducerende maatregelen te nemen.
• Het verlopen van aangekochte stikstofruimte, waardoor deze niet meer kan worden ingezet.
• Gestelde stikstofdoelen niet tijdig behaald worden, mede door hierboven genoemde juridische complexiteit, frictie tussen verschillende belangen: PAS-melders legaliseren, Natuur en nieuwe activiteiten.
• Het niet kunnen aantonen van additionaliteit waardoor vergunningverlening tot stilstand komt met gevolgen voor economische ontwikkelingen en het legaliseren van PAS-melders. Tot dat er voldoende maatregelen zijn genomen om depositie op omliggende stikstofgevoelige N2000 naar beneden te brengen.
• Vertraging/ stilstand van economisch grote projecten Flevoland: Rondweg Lelystad, Verbreding A6, Oplossen netcongestie; doordat additionaliteit niet kan worden aangetoond of de benodigde stikstofruimte niet tijdig voorhanden is.
• Het risico dat de PAS-melders (circa 140) worden belemmerd in hun activiteiten, doordat zij niet tijdig worden gelegaliseerd; bijvoorbeeld doordat het Rijk haar planning aangaande herstel legalisering pas-melders niet zou halen (2025).

Beheersmaatregelen

• In maart 2020 hebben PS extra budgetten beschikbaar gesteld. Dit betrof een structureel budget voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (circa € 0,3 mln.) en een incidenteel budget voor maatregelen en gebiedsprocessen (€ 2,5 mln.) dat zo nodig wordt opgehoogd. Bij de Perspectiefnota 2023-2026 is incidenteel een aanvullend bedrag van € 2,4 mln. beschikbaar gesteld.
• Het is zaak voldoende deskundige capaciteit op het stikstofdossier in te zetten. Daarom is er structurele en incidentele capaciteit beschikbaar voor advisering aan GS, rapportage van de voortgang aan PS en participatie in externe processen. Ten aanzien van dit laatste punt heeft de provincie een actieve rol in (juridisch) afstemmingsoverleg met betrekking tot actuele vraagstukken rondom het stikstofdossier, ook wanneer er een relatie is met andere opgaven. Zo loopt er een apart spoor via het IPO (AC en BC stikstof) en participeert Flevoland in het bestuurlijk overleg (BO) stikstof met het Rijk. Hierdoor kunnen PS snel geïnformeerd worden bij knelpunten.
• Extra inzet op het aantonen van dalende trend van stikstof depositie op omliggende N2000 gebieden. Hiermee zou potentieel additionaliteit kunnen worden aangetoond.

Openbaar vervoer
Inleiding
De bekostiging van de openbaar vervoer concessie IJssel-Vecht 2023-2035 komt uit twee bronnen: de exploitatiebijdrage vanuit de provincie (ruim 50%) en de reizigersopbrengsten die uiteenvallen in twee groepen:

1. opbrengsten uit de OV-studentenkaart (een bijdrage van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW)) – circa 30% van de omzet;
2. overige reizigersopbrengsten (verkoop abonnementen, reizen op saldo e.d.) – circa 20% van de omzet.

Ad 1. Opbrengsten studentenkaart
Het ministerie van OCW heeft in 2023 haar periodiek onderzoek naar het aantal studenten in het openbaar vervoer, waarop zij haar bijdrage baseert, afgerond. Hieruit blijkt dat ten opzichte van 2019 het aantal studenten in het OV met ruim 20% is gedaald. Dit is een effect van de coronapandemie. Het onderwijs wordt anders vormgegeven: ook online en het reisgedrag van studenten is veranderd. Het ministerie gaat daarom de jaarlijkse bijdrage aan de vervoerders voor de studentenkaart verlagen. De decentrale overheden ontvangen in 2024 hiervoor eenmalig een compensatie (€ 0,85 mln. voor de concessie IJssel-Vecht) van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW), ter uitbetaling aan het vervoerbedrijf.

In de opbrengstenprognose concessie IJssel-Vecht voor 2025 gaat vervoerbedrijf EBS uit van een structureel lagere opbrengst uit de studentenkaart van € 0,84 mln. per jaar (prijspeil 2024).

Ad 2. Opbrengstgarantie
Sinds de coronapandemie is het reisgedrag in het openbaar vervoer veranderd en zijn de reizigersopbrengsten nog steeds lager dan in 2019. Met ingang van 2024 is het Rijk gestopt met het geven van compensatievergoedingen voor tegenvallende reizigersopbrengsten.
Om de risico’s voor EBS te beperken is door de opdrachtgevers van de concessie (provincies Gelderland, Overijssel en Flevoland) tot en met 2025 een opbrengstgarantie gegeven op het niveau van 90% van de reizigersopbrengsten in 2019 (geactualiseerd prijspeil). Op basis van de opbrengstenprognose 2025, zoals door de vervoerder opgesteld, blijkt dat het met de garantstelling samenhangend risico wordt ingeschat op € 1,68 mln, waarvan € 0,84 mln. veroorzaakt door wegvallende opbrengsten uit de studentenkaart (zie ad 1).

Beheersmaatregelen
Met ingang van 10 december 2023 zijn beide provinciale concessies IJsselmond en Lelystad opgegaan in de nieuwe concessie IJssel-Vecht 2023-2035. Het opbrengstenrisico is zoals hierboven ook opgemerkt binnen kaders bij de vervoerder gelegd. De aanbestedende provincies (Gelderland, Flevoland en Overijssel) hebben bij de aanbesteding gesteld dat zij tot en met 2025 garant staan voor 90% van de reizigersopbrengsten ten opzichte van 2019 (geactualiseerd prijspeil). Mocht deze omzet niet worden gehaald, dan verstrekken de provincies een extra bijdrage of stemmen zij in met een kleiner OV-aanbod.

Dekking
Voor het afdekken van de provinciale financiële risico’s in het openbaar vervoer is binnen de 'Brede Bestemmingsreserve' bij het vaststellen van de Najaarsnota 2020 een bedrag van € 2,25 mln. geoormerkt. Met het vaststellen van de Zomernota 2023 hebben PS dit bedrag beschikbaar gesteld tot en met 2025. Het verwacht maximaal financieel risico wordt vooralsnog ingeschat op € 1,68 mln. De gereserveerde middelen zijn naar verwachting voldoende om de geïdentificeerde risico’s in 2025 mee af te kunnen dekken.

Belemmeringen vanuit het perspectief

In de perspectiefnota is gebruik gemaakt van drie perspectieven als benadering van de werkelijkheid:

• De traagste laag is het natuurlijk fundament, het bodemwatersysteem met fysische, chemische en biologische processen waarop alle leven is gebaseerd. We leven in een delta, een systeem van rivieren en beken, zandgronden en polders. Veranderingen worden soms pas over vele generaties zichtbaar, maar de keuzes in de koers voor onze provincie zijn hierop wel van invloed.
• De tweede, snellere laag is die van de fysiek zichtbare en onzichtbare netwerken, routes, (digitale) verbindingen, stromen en processen. Veranderingen zijn soms honderden jaren lang zichtbaar, in het landschap, in plattegronden van stad en land. In deze netwerklaag worden goederen, voedsel, (circulaire) grondstoffen, energie, water en data verplaatst.
• De snelste, derde laag is de leeflaag. Die verandert het snelst: woongebieden, werkgebieden, natuurgebieden, recreatiegebieden. Het meeste is niet ouder dan 100 jaar.

Als provincie bepalen we voor Flevoland de ontwikkelingsrichting en bepalen we hoe de samenleving zich kan ontwikkelen. PS stellen een Omgevingsvisie op. Basisgedachte is dat we werken aan het bouwen van een samenleving. De Strategische Agenda Flevoland en het ingediende Ruimtelijk voorstel zijn hiervoor koersbepalende documenten. In drie pijlers is ingegaan op welzijn, welvaart en leefomgeving (brede welvaart). Het uitstippelen van die koers en de uitvoering ervan willen we gebiedsgericht en opgavegericht aanpakken.

Onderweg komen we echter ook obstakels tegen, tegenvallers, externe ontwikkelingen en crises, andere winden die onze koers beïnvloeden. Houden we rekening met niet beïnvloedbare gebeurtenissen in de wereld? Zetten we gericht in op dergelijke strategische onzekerheden? Andere overheden en met name het Rijk kunnen hierbij andere afwegingen maken dan wat voor Flevoland noodzakelijk is.

Belemmeringen
Wijzigingen in de hiervoor genoemde lagen en systemen kunnen zo verstorend zijn dat ze de ontwikkeling van Flevoland tegenwerken. Voorbeelden zijn:

• De kwaliteit en kwantiteit van grondwater en zoetwater.
• Grondstoffen; de beschikbaarheid van essentiële grondstoffen staat onder druk. Dit kan onder andere het geval zijn door geopolitieke spanningen en veranderde verhoudingen.
• Drinkwatercongestie; de beschikbare voorraad drinkwater heeft zijn grenzen bereikt, terwijl de vraag als gevolg van stijgende aantallen woningen en bedrijfsprocessen toeneemt.
• Energienetcongestie; de beschikbare capaciteit is ontoereikend voor toekomstige ontwikkelingen met een stijgende vraag.
• Infrastructuur; de stijgende behoefte aan mobiliteit en bereikbaarheid vraagt om de weg, het water, de lucht. De IJmeerverbinding, de Lelylijn, de openstelling van luchthaven Lelystad, de aanleg of uitbreiding van snelwegen en de verbreding van vaarroutes zoals die bij Kornwerderzand van belang zijn voor de koers van Flevoland.

Externe onzekerheden
Voor de zomer van 2024 is een nieuw kabinet aangetreden. Het vorige kabinet heeft benadrukt dat de ontwikkeling en de inrichting van ons land onder druk staan. Schaarste aan ruimte, aan woningen, aan energie, drinkwater, grondstoffen. Vraagstukken als klimaatverandering, vervuiling en verminderde kwaliteit van de infrastructuur, onderwijs, zorg enzovoorts leiden tot de vraag hoe we in Nederland en in Flevoland onze toekomstige leefomgeving zien.

Daarnaast is de onveiligheid in de wereld toegenomen. De oorlog in Oekraïne heeft duidelijk gemaakt dat globalisering een keerzijde heeft. Ons land is afhankelijk van stabiliteit en open verbindingen om onze brede welvaart te kunnen garanderen. Gestegen prijzen voor graan, energie en grondstoffen zijn het gevolg van dergelijke geopolitieke gebeurtenissen waarmee Flevoland te maken heeft.

Adviesraden pleiten voor een fundamentele verandering van koers. Een voortzetting van een traditionele aanpak volstaat niet langer omdat huidige systemen het niet langer volhouden. Begrippen als bestaanszekerheid en leveringszekerheid geven aan dat er sprake is van schaarste en onzekerheden (crisis). Voor een duurzame ontwikkeling van ons land en onze regio zijn dergelijke risico’s medebepalend. In de regeringsverklaring van het nieuwe kabinet wordt nagedacht over de ontwikkeling van meer strategische autonomie, een geringere afhankelijkheid van anderen.

De toenemende spanningen in de wereld leiden tot forse investeringen op het gebied van defensie om onze samenleving en democratie te beschermen. Strategische investeringen in de economische, fysieke, ecologische, digitale en sociale infrastructuur zijn nodig voor het behoud van onze brede welvaart. Met dergelijke externe ontwikkelingen zal ook de provincie rekening moeten houden.

Overige ontwikkelingen

• Sinds 2019 onderzoekt het Rijk het verdeelmodel van het provinciefonds . Het doel van het onderzoek is om een nieuwe kosten georiënteerde verdeling te maken, waarbij recht gedaan wordt aan de eigenheid en autonomie van de provincies. Omdat het gaat om de 'verdeling' zal met dit traject niet de omvang van het provinciefonds aanpast worden. Er zullen wel herverdelingseffecten plaatsvinden. Dus waar sommige provincies meer uit het fonds zullen krijgen moeten andere inleveren. De voorziene herverdeeleffecten kunnen een omvangrijk gevolg hebben voor de financiële positie van onze provincie. Voor Flevoland is de voorlopige uitkomst van het voorgenomen model negatief, de uitkering uit het provinciefonds zal afnemen. BZK heeft het rapport en het model van Cebeon aangeboden bij de Raad voor het Openbaar Bestuur, met het verzoek daar een advies over te geven. Wij kunnen ons niet vinden in het model van Cebeon, omdat het niet herleidbaar en niet uitlegbaar voor ons is.
• De ontwikkeling van de arbeidsmarkt is een landelijk vraagstuk. In veel sectoren is een tekort aan personeel . Om onze samenleving te kunnen dienen is een goed overheidsapparaat nodig. Bovendien is het vertrouwen in de overheid gedaald en zal zij zich moeten inspannen om de brug tussen samenleving en overheden te kunnen slaan. Een tekort aan goed gekwalificeerd en toegewijde medewerkers is dan ook een strategisch risico, ook voor onze provincie. De ambities zijn hoog en de maatschappelijke opgaven groot. Maar wanneer de provincie niet kan realiseren, dan wordt die kloof eerder groter dan kleiner. De praktijk in Flevoland is dat het aantrekken van het juiste personeel lastig is en soms veel langer duurt dan gepland. Daardoor blijft realisatie uit, mede omdat partners met dezelfde krapte te maken hebben. Hier is sprake van een risico voor de langere termijn.